作者：李长安，对外经济贸易大学国家对外开放研究院教授
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(简称《纲要》)提出“实施就业优先战略”，确定“实现更充分更高质量就业”为“十四五”时期经济社会发展主要目标的重要内容 。“十四五”期间，中国劳动力市场面临诸多机遇和挑战 。实现就业更充分、更高质量的目标，必须牢牢把握就业是最大民生这一基本点，充分把握劳动力市场演变的规律和特点，继续实施就业优先战略，进一步强化就业优先政策，完善有利于更充分、更高质量就业的促进机制，扩大就业容量，提高就业质量，缓解结构性就业矛盾 。
“十四五”时期劳动力市场发展趋势
“十四五”期间，中国将面临更大的稳增长压力，这将对扩大就业能力产生影响 。“十四五”期间，发展形势更加复杂，不稳定不确定因素明显增多 。因此，《纲要》没有提出具体的经济增长目标，而是将未来五年的年均增速表述为“保持在合理区间，根据情况逐年提出” 。值得注意的是，近年来，中国经济增长带动就业的能力有一定程度的下降 。2016年城镇就业弹性系数为0.376；到2019年，就业弹性系数将降至0.318 。综上两点，“十四五”时期稳定和扩大就业任务依然艰巨 。
“十四五”期间，产业结构转型升级进程将对就业产生一定影响 。“十三五”期间，第三产业就业人口占全部就业人口的比重提高了3.9个百分点，但第三产业增加值占GDP的比重仅提高了2.1个百分点，产业结构调整明显低于就业结构调整的步伐 。就业人员从第二产业向第三产业的快速转移，不仅加剧了第二产业“招工难”“用工荒”的问题，还容易导致第三产业就业“拥挤”的现象 。“十四五”期间，我国产业结构将加速转型升级，这必然会对“十四五”期间的就业工作产生影响 。
目前，劳动力素质还不能完全满足“十四五”时期高质量发展的要求 。中国已经进入高质量发展阶段，这需要高素质的劳动力 。目前，发达国家技术工人的比例一般为40%~50% 。2018年，我国技术技能型人才仅占全部就业人口的22%，高层次人才短缺明显 。在高质量发展阶段，经济发展由要素驱动转向创新，对技术技能型人才的需求会更高，劳动力整体水平有待进一步提升 。
【创业环境的分类 宏观创业环境因素】大量新就业形态的出现，对更高质量的就业提出了新的要求 。新就业形态以其就业容量大、出入境门槛低、灵活性和共享性强等特点，成为吸纳就业的重要渠道 。同时，新的就业模式给传统的劳动关系带来了巨大的挑战 。社会保障有门槛、工伤得不到保障、劳动关系难以认定，是以灵活就业为代表的新就业格局的三大痛点，也是近年来引发劳动争议的主要原因 。
重点群体就业问题呈现出许多新特点 。首先，大学生一直是做好就业工作的关键群体之一 。预计2021年高校毕业生总数将超过900万 。“十四五”下半年，高校毕业生总数每年将超过1000万人 。而且，随着大学生中研究生数量的不断增加，毕业生就业问题也开始显现 。其次，农村劳动力转移是做好就业的另一个关键群体 。随着农业农村优先发展和乡村振兴战略的推进，农村劳动力的迁移方向发生了很大变化，返乡就业创业成为越来越多农民的选择 。最后，随着人口老龄化、预期寿命延长和劳动年龄人口数量下降，老年人口再就业问题日益受到关注 。据统计，我国60-64岁人口近7800万，占总人口的5.5%，约占总劳动力的10% 。提高老年人参与劳动的能力和水平，规范和引导老年人就业市场，是今后必须面对的重要问题 。
实施好就业优先战略
为了实现“十四五”期间提出的更充分、更高质量就业的目标，针对就业市场的上述趋势特征，需要做好以下几个方面的工作：
把发展作为解决就业问题的关键 。发展是解决一切问题的基础和关键，就业问题也需要在发展中解决 。只有通过经济和社会发展，我们才能实现更充分和更高质量的就业 。要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，不断提高经济发展拉动就业、提高就业质量的能力 。“十四五”期间，我国经济发展将保持在中高速增长的合理区间，这为实现更充分更高质量就业创造了条件，增强了做好就业工作的信心 。推进创新驱动发展战略，重视科技进步对拉动经济发展、创造更多新就业的作用 。在构建新发展格局的过程中，注意
重调动国内国际积极因素，畅通经济循环各渠道，消除不利于就业扩大和就业质量提高的各种因素，防止出现“无就业增长”的情况 。市场主体是就业的载体，必须以稳市场主体为核心，搞活搞好市场主体，夯实扩大就业、提高就业质量的基础 。将减税降费政策长期化、规范化，根据实际情况调整社会保障费率，充分发挥失业保险在稳就业方面的功效，使减轻企业负担的各项政策落到实处 。
进一步强化就业优先政策 。大力推进就业优先战略，健全和完善就业优先政策体系，将就业纳入宏观政策目标体系首要位置 。财政政策、货币政策、产业政策都应围绕就业这个优先目标来进行 。在制定和实施宏观政策时，应科学评估各项政策对就业的影响，并将就业工作成效纳入地方政府绩效考核指标体系 。构筑完善的促进就业的政策支持体系，加强各项政策的协调性和互补性，简化优化就业政策的执行成本 。大力发展就业友好型经济，扶持就业友好型企业 。在经济结构转型升级过程中，重视对技术替代岗位的评估和测算，努力减少摩擦性失业和结构性失业 。重视环境政策与就业政策的相互协调，努力实现环境改善与就业扩大的双重目标 。建立和完善失业预警机制，加强对企业特别是大型企业的就业监测，重视对产业行业风险的分析与预判 。
高度重视劳动力素质的提高，加强职业技能培训 。技术工人队伍是支撑中国制造、中国创造的重要基础，职业院校培养的学生，是技术技能型人才的主要来源，对于提升人力资本质量、推动产业升级和经济高质量发展具有重要意义 。要不断完善教育培训体系，努力提高培训质量 。采取多种措施激发劳动者参加职业技能培训的主动性 。加快职业教育改革步伐，巩固和提高职业教育在国民教育体系中的地位和作用 。在不断增加财政投入的同时，大力引导社会资本进入职业教育领域 。完善各项学费减免与助学金制度，增强职业教育对优质生源的吸引力 。中高职院校在持续扩大规模的同时，必须将提高教育培训质量作为重中之重，努力提高教师队伍素质 。坚持以培养市场急需的人才为导向，深化校企产教融合发展，积极探索新模式、新机制，培养更多高素质、专业化技术技能型人才 。
在推动创业带动就业的同时努力提高创业质量 。创业不但能解决创业者自身就业问题，还能够发挥一人创业带动大家就业的倍增效应 。近年来我国双创热潮始终未减，市场主体数量逐年增加，创造的就业岗位也同步增加 。2020年虽受新冠肺炎疫情冲击，新登记市场主体依然超过了2500万家 。要持续开展大众创业万众创新活动，不断完善鼓励创新创业的政策体系，在税收、金融、人才、场所等方面给予更多支持，充分发挥创业带动就业的积极作用 。在持续推动双创活动的同时，高度重视创业质量的提升，优化创业环境，提高创业企业的市场适应能力，延长创业企业生命周期，不断增强创业带动就业的能力 。
大力促进就业公平 。就业公平是高质量就业的重要标志，也是实现更加充分就业的前提 。进一步完善促进就业公平的法律体系，消除一切形式的劳动力市场歧视现象，在就业公平的基础上实现全体劳动者的体面就业 。高度重视女性就业公平，坚决杜绝因结婚、生育等原因对女性就业施加的不合理限制 。加快户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制 。健全农民工劳动权益保护机制，落实农民工与城镇职工平等就业制度 。消除就业年龄歧视，打破招聘中的“35岁”门槛现象，充分挖掘老年人力资源，重视对老年劳动力的教育和培训，促进实现“老有所为” 。
《光明日报》（ 2021年05月11日11版）
来源： 光明网-《光明日报》